Auto 061/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público
( ) La competencia judicial para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, les corresponde a los jueces administrativos.
Referencia: Expediente CJU-512
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Montería
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia[1], en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
1. La señora Dominga Sánchez Gómez, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita la declaratoria de nulidad de los actos administrativos No. 2016-684453-0101 del 21 de diciembre de 2016 y S-2017-018174-0101 del 17 de enero de 2017 proferidos por el Instituto Colombiano de Bienestar familiar ICBF y, a título de restablecimiento del derecho, pide que se inaplique el artículo 4º del Decreto 1340 del 10 de agosto de 1995 y el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 y se declare que entre ella y el ICBF existió un vínculo laboral desde el 3 de octubre de 1988 hasta el 28 de noviembre de 2008 y se condene al ICBF al pago de salarios, primas, cesantías e indemnizaciones por el no pago oportuno de salarios y pagos a la seguridad social, [ ] tomando como base para la asignación básica para el Código 4044 Grado 09 del nivel asistencial que se considera que le corresponde a las madres comunitarias en la escala de empleos del sector público, rama ejecutiva del nivel nacional [ ][2].
Resaltó el escrito de demanda, que existe un ordenamiento normativo que fija la implementación, funcionamiento y organización de los hogares comunitarios, y que la madre comunitaria se somete (i) a un proceso de selección, (ii) a la vigilancia y supervisión del ICBF, (iii) a las órdenes de ese instituto y (iv) a la facultad disciplinaria a cargo del instituto. Por tanto, destacó que desarrolló funciones equiparables a las de un empleado público [ ] totalmente diferentes al tipo de actividades ejercidas por los trabajadores oficiales [ ][3] y los objetivos que desarrolló se encuentran en varias leyes, decretos y circulares [...][4].
2. El asunto fue asignado al Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 11 de diciembre de 2017[5] se declaró sin competencia para conocer de esta, al considerar que corresponde su conocimiento a los jueces laborales de conformidad con lo señalado en el numeral 1º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, como quiera que, según la normativa que regula a las madres comunitarias[6], estas deben ser vinculadas mediante contrato de trabajo y no tienen la calidad de servidoras públicas. Para reforzar dicha conclusión, trajo a colación el Auto del 27 de septiembre de 2017 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7].
En el mencionado precedente se consideró que el asunto correspondía a los jueces laborales por virtud de lo descrito en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 por cuanto se trataba de un litigio entre un trabajador voluntario y su empleadora privada que estaba adscrita a una entidad pública. En ese sentido, la empleadora era una asociación de padres de familia de naturaleza privada y, para el Consejo Superior de la Judicatura, el hecho de que estuviera adscrita al ICBF no llevaba a que la demandante adquiera la calidad de servidora pública.
3. Reasignado el caso, le corresponde el asunto al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Montería, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 23 de abril de 2018[8], señaló que tampoco es competente para resolverlo, pues en su opinión, aunque la demanda pretende el pago de salarios, aspecto relacionado con la seguridad social, esa sola petición no altera la competencia del juez contencioso administrativo debido a que lo que solicita es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, siendo el pago de los comentados salarios una consecuencia de dicha decisión. Adicionalmente, plantea que las funciones que desempeñó la accionante para el momento de los hechos no permiten considerar que se trataba de una trabajadora oficial, de conformidad con lo señalado en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1965, pues no estaban orientadas a prestar servicios de construcción o sostenimiento de obras públicas, por lo que debía entenderse como una empleada pública. Así, sostuvo que, según el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de dicho asunto recae en los jueces administrativos.
Por último, en relación con el precedente citado por el juzgado administrativo, indicó que este no resulta aplicable pues en aquella oportunidad la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estudió el caso de una demandante que alegó haber prestado sus servicios al ICBF a través de un tercero particular, situación que no se presenta en este asunto pues la señora Dominga manifestó que las órdenes, directrices y funciones que recibía le eran impuestas por el ICBF.
En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura[9]; autoridad que, a su vez, el 2 de febrero de 2021 lo envía la Corte Constitucional para que lo dirima[10].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12].
6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[13], entendiendo que:
(i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. (ii) El presupuesto objetivo requiere la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. (iii) El presupuesto normativo precisa que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[16].
Competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales de los servidores públicos
8. A partir de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.
9. Teniendo en cuenta ese mandato y la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.
10. No obstante, el legislador en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[17], le atribuyó a los jueces contencioso administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público[18].
11. Así, en relación con los conflictos laborales, el legislador le asignó a los jueces contencioso administrativos el conocimiento de forma exclusiva y excluyente de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando, en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales[19].
12. En consecuencia, tratándose de temas laborales y de seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de los conflictos relacionados con dichos asuntos. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 1º, 4º[20] y 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
13. Así las cosas, en relación con los conflictos laborales, el numeral 1º de la precedida norma señala que a los jueces laborales les corresponde el estudio de [l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, y el numeral 5º adiciona aquellos que pretendan [l]a ejecucion de obligaciones emanadas de la relación de trabajo [ ]. Posibilidad que incluye el estudio de los temas en los que esté involucrado un trabajor oficial, pues estos se vinculan mediante contrato[21]; salvo que se trate de una persona que desarrolle actividades de dirección y confianza, pues estos tienen la calidad de empleados públicos[22].
14. En síntesis, para asuntos relacionados con conflictos de índole laboral de los servidores públicos, la competencia de los jueces se resume de la siguiente forma:
|
Jurisdicción competente |
Controversia |
Condición |
|
Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social |
Controversias laborales (numerales 1º y 5º artículo 2 de la Ley 712 de 2001) |
Trabajador oficial |
|
Jurisdicción contencioso administrativa |
Controversias laborales (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011) |
Empleado público o miembro de corporación pública |
III. CASO CONCRETO
En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones
15. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería y, del otro lado, el Juzgado 5º Laboral del Circuito de la misma ciudad.
16. También encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se le da trámite a la demanda presentada por la señora Dominga Sánchez Gómez en contra del ICBF.
17. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, de un lado, el Juzgado 3º Administrativo Mixto del Circuito de Montería trajo a colación lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 para alegar que, dada la regulación actual de las madres comunitarias, su vinculación se hace por medio de un contrato de trabajo, por lo que no tienen la calidad de servidoras públicas; por tanto, la competencia recae en los jueces laborales. De otro lado, el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Montería alegó que al momento de los hechos la demandante no era una trabajadora oficial y, por tanto, con fundamento en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de la demanda corresponde a los jueces administrativos.
18. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que se configuró un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
19. Ahora, de cara a dirimir el caso concreto, debe precisarse que el debate en relación con la vinculación de las madres comunitarias no ha sido pacífico pues ha estado inmerso en variaciones de índole legal[23]. Sin embargo, para resolver este asunto, la Sala se abstendrá de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias, pues al margen de la reglamentación actual o la aplicable al momento de los hechos, lo cierto es que ese estudio le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso y desborda las competencias de esta Corporación, las cuales se limitan a la decisión del conflicto entre jurisdicciones, en donde no hay lugar a realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.
Por consiguiente, para dirimir el conflicto propuesto la Sala se limitará a realizar un estudio que tenga en cuenta el medio de control elegido y las pretensiones de la demanda a efectos de determinar el juez al que le corresponde su estudio.
20. Al analizar la demanda se observa que la actora acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que (i) se declarara la nulidad de un acto administrativo particular proferido por el ICBF, por medio del cual, en su opinión, dicha entidad le negó el reconocimiento de una relación laboral generada por su desempeño como madre comunitaria entre el 3 de octubre de 1988 hasta el 28 de noviembre de 2008 y (ii) a modo de restablecimiento del derecho, se declarara la existencia de la referida relación laboral y que se le cancelaran, entre otras cosas, los salarios causados dejados de percibir de manera equivalente al código 4044 del grado 09 del nivel asistencial en la escala de empleos del sector público de la rama ejecutiva del nivel nacional.
21. Así las cosas, de las referidas pretensiones se desprende que la actora busca como consecuencia de la declaratoria de nulidad un acto administrativo, le sea reconocida una vinculación laboral propia de un empleado público de un grado particular en el escalafón de los empleos de la Rama Ejecutiva, y no con la declaratoria de un contrato de trabajo privado o público derivado.
Destacando en la demanda que, en el desempeño de la supuesta relación laboral que pide que se declare judicialmente, no realizó trabajos o actividades propias de los trabajadores oficiales y, por el contrario, desarrolló funciones equiparables a las de los empleados públicos con objetivos fijados en leyes, decretos y circulares.
Frente a lo cual, atendiendo lo que se pretende por la demandante, el juez llamado para analizar la viabilidad de sus pretensiones es el contencioso administrativo pues a este el legislador le asignó la competencia para atender los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado (supra 10) y es la autoridad judicial que está llamada a asumir el conocimiento de las controversias que discutan un vínculo laboral con el Estado, en la calidad de empleado público -artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[24].
A lo que se suma que la demandante expresamente indicó que su vinculación no se asimilaba a la de los trabajadores oficiales y tampoco alegó que su relación laboral estuvo medida por un contrato de trabajo.
22. Así las cosas, la Sala corrobora que la competencia para dirimir el conflicto planteado con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Dominga Sánchez Gómez contra el ICBF recae en la jurisdicción contencioso administrativa. Concretamente, en el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería.
Regla de decisión
23. La competencia judicial para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, le corresponde a los jueces administrativos.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería conocer el proceso iniciado por la señora Dominga Sánchez Gómez en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con las consideraciones del presente auto.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-512 al Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Montería y a los sujetos procesales interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 1 de junio de 2021.
[2] Expediente electrónico CJU 512. Carpeta 3 11001010200020180112201 C3.pdf, folio 23.
[3] Expediente electrónico CJU 512. Carpeta 3 11001010200020180112201 C3.pdf, folio 3.
[4] Ibíd.
[5] Expediente electrónico CJU 512. Carpeta 3 11001010200020180112201 C3.pdf, folio 84 al 89.
[6] En particular, destaca el juez lo dispuesto en los artículos 2.2.1.6.5.2 y 2.2.1.6.5.3 del Decreto 1072 de 2015.
[7] Radicado No. 11001010200020170180000 (14460-33).
[8] Expediente electrónico CJU 512. Carpeta 3 11001010200020180112201 C3.pdf, folio 92 al 96.
[9] El asunto fue recibido en dicha Corporación el 2 de julio de 2019.
[10] Expediente electrónico CJU 512. Carpeta 1 11001010200020180112201 C1.pdf, folio 10.
[11] El artículo 241 de la Constitución señala: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] En efecto, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 se indican los temas que conocerá la jurisdicción contencioso administrativa y, en particular, se le atribuye en el numeral 4º, el estudio de los asuntos [ ] relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[18] Al respecto, puede consultarse el Auto 314 de 2021 que dirimió un conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad, bajo el radicado CJU-472. En esa oportunidad se realizó un análisis relacionado con el alcance del numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
[19] En el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 se enlistan unos asuntos que no serán de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa y, concretamente, en el numeral 4º se señala: [l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[20] Modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
[21] En relación con la vinculación contractual de los trabajadores oficiales, puede verse el Auto 314 de 2021, en el cual se dirimió el CJU-472. En dicha oportunidad, a partir de un estudio de lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 y de diferentes precedentes jurisprudenciales, se concluyó que los trabajadores oficiales se vinculan mediante contrato y desarrollan actividades como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras.
[22] Al respecto, en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 se indicó que [ ] [l]as personas que prestan sus servicios a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
[23] Por mencionar algunas, puede verse que según el artículo 4 del Decreto 1340 de 1995 [l]a vinculación de las madres comunitarias, [ ] que participen en el programa de Hogares de Bienestar, mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, [ ]; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral [ ]. (negrillas fuera de texto). A su vez, el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 señala que: [d]urante el transcurso del año 2013, se otorgará a las Madres Comunitarias y Sustitutas una beca equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. [ ] sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas (negrillas fuera de texto). Además, en los artículos 2.2.1.6.5.2 y 2.2.1.6.5.3 del Decreto 1072 de 2015 se fija que [l]as Madres Comunitarias serán vinculadas laboralmente mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar [ ] y [ ] no tendrán la calidad de servidoras públicas. Sus servicios se prestarán a las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios, las cuales tienen la condición de único empleador, sin que se pueda predicar solidaridad patronal con el ICBF (negrilla fuera de texto).
[24] Sobre este punto, puede verse la regla (v) del Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional.